MPA關(guān)注 | 庸官懶政：一個(gè)政府自身治理難題的治理

    《2015年政府工作報告》首次將治理庸官懶政的內容納入其中，提出：“完善政績(jì)考核評價(jià)機制，對實(shí)績(jì)突出的，要大力褒獎；對工作不力的，要約談?wù)]勉；對為官不為、懶政怠政的，要公開(kāi)曝光、堅決追究責任。”在此之前，媒體曾廣泛報道了李克強總理在基層調研所見(jiàn)所聞：一些地方政府官員“為官不為”，抱著(zhù)“只要不出事，寧愿不做事”“不求過(guò)得硬，只求過(guò)得去”的態(tài)度履職理政。這類(lèi)現象已經(jīng)引致總理頻頻“發(fā)怒”，提出“這不就是尸位素餐嗎？”的嚴厲批評。

學(xué)界對庸官懶政問(wèn)題雖然已有研究，但尚未引起足夠的重視。搜索“庸官懶政”為主題的學(xué)術(shù)期刊文獻發(fā)現僅有20篇，其他大量的相關(guān)文獻則缺乏針對性。本文試圖彌補這一不足，如實(shí)描述和分析庸官懶政現象和原因，提出可行的治理之策，并期待拋磚引玉，引起學(xué)、研、官等界對這一問(wèn)題的重視和研究。

庸官懶政的性質(zhì)及危害

庸官懶政現象及其性質(zhì)

庸官懶政中所謂“庸”，是指自甘平庸、庸碌無(wú)為，不思進(jìn)取，與政府部門(mén)通常提出的“追求卓越”“創(chuàng )造一流”“爭先創(chuàng )優(yōu)”等要求正好相反；所謂“懶”，是與“勤”相對，身心懶惰，不想做事。庸官懶政在工作中的具體表現為拖拉、散懶、推諉、推卸、懈怠、應付、消極、扯皮、馬虎、敷衍、塞責、冷漠、刁難、得過(guò)且過(guò)、因循守舊等多種狀態(tài)，概言之就是工作中習慣性的不作為、少作為。庸官和懶政是共生關(guān)系，庸官總是導致懶政。如果一個(gè)單位不幸庸官當道，往往“將熊熊一窩”，整個(gè)單位可能形成具有懶政特征的“機關(guān)作風(fēng)”。

我國《公務(wù)員法》將公務(wù)員的工作態(tài)度、辦事效率、職業(yè)道德等規定為公務(wù)員的“義務(wù)”，帶有一定的強制性。其規定主要有：按照規定的權限和程序認真履行職責，努力提高工作效率；全心全意為人民服務(wù)，接受人民監督；忠于職守，勤勉盡責，服從和執行上級依法作出的決定和命令；遵守紀律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會(huì )公德等。同時(shí)規定公務(wù)員有“非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分”“獲得工資報酬，享受福利、保險待遇”等權利。對照《公務(wù)員法》等相關(guān)法律法規，庸官懶政就是享受權利而不盡、少盡義務(wù)，權利義務(wù)不對稱(chēng)。其性質(zhì)是在職業(yè)固定、所得固定的情形下少付出、“搭便車(chē)”，勞酬不對稱(chēng)地侵占、享用他人社會(huì )勞動(dòng)成果。所以，“有‘勤’無(wú)‘廉’，政失之于公，有‘廉’無(wú)‘勤’，政失之于慵。‘廉’和‘勤’是一枚硬幣的兩面，做不到‘廉’是腐敗，做不到‘勤’也是變相腐敗。”

應該指出的是，庸官懶政既不同于貪污受賄的腐敗行為，也區別于給單位或國家、人民利益造成重大損失的失職、瀆職行為。從另一個(gè)角度講，它與有時(shí)工作節奏調整中一時(shí)半會(huì )的倦勤狀態(tài)也不同。庸官懶政的“倦勤”是長(cháng)期持續的，甚至為官不為、庸懶混崗已經(jīng)達到“習慣成自然”的程度。

庸官懶政的危害性

庸官懶政與政府官員腐敗相比，并沒(méi)有后者那樣觸目驚心、令人憤恨，但能夠直接、具體和相對普遍地損害人民群眾利益。尤其對于當事的行政相對人，痛苦指數更加嚴重。

其一，妨礙政府行政職能的發(fā)揮。國家設立政府機構，組建公務(wù)員隊伍，都是基于政府部門(mén)及公務(wù)員的各職各崗賦予一定的職能，在社會(huì )系統中發(fā)揮政府系統的公共管理、服務(wù)大眾、提供公共產(chǎn)品的作用。庸官管理，懶人行政，則導致在其位不謀其政，違背了社會(huì )建立政府、設官分職的初衷，使得崗位和機構的職能不能很好地發(fā)揮，甚至嚴重喪失。2014年底，在上海外灘辭舊迎新之夜發(fā)生了導致36人死亡、49人受傷的踩踏悲劇。事件后，上海豫園旅游商城股份有限公司發(fā)布公告稱(chēng)，停止舉辦2015年豫園新春民俗藝術(shù)燈會(huì )。之前，“豫園燈會(huì )”作為國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)已舉辦了20年，民眾的失望之情可想而知。這樣一種“一禁了之”的推卸避責禁令被人稱(chēng)作是“奇葩庸官懶政行為”。因為全國各地有許多廟會(huì )、燈會(huì )，節慶之類(lèi)的大眾慶祝娛樂(lè )活動(dòng)，管理部門(mén)顯然不能只是出于安全考慮因噎廢食，一禁了之，而是應該想方設法加強安全管理，保證大眾慶祝娛樂(lè )活動(dòng)正常進(jìn)行。

其二，損害民眾利益。公民或法人組織有自身活動(dòng)的范圍和軌跡，自我生存，自我發(fā)展，一般不會(huì )去“麻煩”政府。凡是需要與政府打交道，請求行政作為時(shí)，往往是直接影響其切身利益的大事要事。如沒(méi)有施工許可建不了房屋，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)執照不能開(kāi)門(mén)揖客?？墒?，在政府有關(guān)部門(mén)看來(lái)，辦證復文，司空見(jiàn)慣，“公文旅行”，效率低些，并無(wú)大礙。而對于請求行政作為的相對人一方來(lái)說(shuō)，很可能“攤上大事”，蒙受重大利益損失。2015年4月，被評為全國勞模的海南省歌舞團董事長(cháng)彭煜翔因報送全國總工會(huì )的材料，要到稅務(wù)、工商、環(huán)保、計劃生育等8個(gè)部門(mén)蓋章，證明本人在這些方面沒(méi)有問(wèn)題。結果省歌舞團的人跑了一周才蓋上2個(gè)章，幾乎因蓋不了章上報不了材料。幸虧海南省委主要負責人聽(tīng)聞此事后做了干預，才在最后一刻蓋齊了章，交上了表。2015年“五一”勞模2064名，13億多中國人中每63萬(wàn)人才有1名特別優(yōu)秀者獲此殊榮。而有關(guān)部門(mén)（也許一貫）低下的辦事效率差點(diǎn)毀了當事人一生一世都難得的榮譽(yù)。難怪當事人彭煜翔說(shuō)“把表交上后，心里五味雜陳，在省總工會(huì )的樓道里就忍不住哭了。”

其三，污染社會(huì )風(fēng)氣。庸官懶政在其位不謀其政，懈怠本職工作，對整個(gè)社會(huì )的敬業(yè)精神和職業(yè)道德都會(huì )帶來(lái)嚴重損害。社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟深刻地改變了人們的勞動(dòng)態(tài)度，人們都意識到要憑自己對社會(huì )的貢獻獲得相應報酬和享受。即使在學(xué)校、醫院、科研院所這樣的事業(yè)單位，工作也有硬性指標考核，難得清閑。其他依靠市場(chǎng)的競爭性行業(yè)，勞動(dòng)者工作更加勤勉辛苦。一些機關(guān)公務(wù)員的點(diǎn)卯式上班，享受性工作，看心情辦事，既敗壞了機關(guān)形象和公務(wù)員隊伍的聲譽(yù)，又對社會(huì )的愛(ài)崗敬業(yè)精神產(chǎn)生污染。由于現在進(jìn)入公務(wù)員隊伍難關(guān)重重，進(jìn)入者當屬社會(huì )精英。根據經(jīng)典作家的理論，其意識和行為對于社會(huì )其他階層、其他群體的思想、心態(tài)具有引導示范作用。因此，庸官懶政一旦形成風(fēng)氣對管轄治理下的地方道德風(fēng)尚、人們的勞動(dòng)態(tài)度、敬業(yè)精神等有著(zhù)能夠放大的負面影響力。

其四，導致腐敗。庸官懶政雖然不是貪腐行為，卻容易成為貪腐的誘因。公共行政上的不作為、少作為必然迫使人們通過(guò)其他方式“調動(dòng)”其“辦公”的“積極性”，也就是請客送禮搞腐敗?！吨袊o檢監察報》2014年4月報道，隨著(zhù)中央反腐力度的逐漸加大，有一些地方和部門(mén)，尤其是基層部門(mén)，以前“給錢(qián)辦事，不給錢(qián)不辦事的”的“潛規則”有所改善。但現在卻變成了“一般的人不見(jiàn)了，一般的禮也不收了，但是一般的事也不辦了。”眾所周知，腐敗下的行政不作為不僅會(huì )轉變?yōu)樽鳛?，而且?huì )病變?yōu)闄噱X(qián)交易的亂作為。

三、庸官懶政原因剖析

自從社會(huì )產(chǎn)生了公共權力、公共機構和公務(wù)人員，大概就伴生著(zhù)庸官懶政現象。往昔所謂“尸位素餐”“文恬武嬉”“等因奉此”“當官不為民做主，不如回家賣(mài)紅薯”等成語(yǔ)俚言佐證了這一點(diǎn)。盡管社會(huì )自身具有一定的糾錯能力，也并不缺乏相應的制度規約和道德訓誡，但庸官懶政現象仍不時(shí)大面積發(fā)生。就當下情形而言，究其原因，主要在于政府部門(mén)自身管理的“燈下黑”以及在體制和機制上的管理軟約束。這既牽涉到含帶傳統基因的體制層面因素，更關(guān)聯(lián)著(zhù)政府自身管理中的種種缺憾。

第一，管理環(huán)境軟約束

政府機關(guān)單位無(wú)競爭倒閉之險，公務(wù)員個(gè)人職務(wù)常任、無(wú)過(guò)失不受免職處分，“安全感”強。雖然現代政府理論告訴人們，政府及公務(wù)員由納稅人供養，提供高效服務(wù)與管理是其合法性基礎和法定義務(wù)，但在公務(wù)員履職中未必意識到這一點(diǎn)。因為其具體利益不需要通過(guò)管理、服務(wù)特定的行政相對人來(lái)獲得和增進(jìn)。因此，其行政環(huán)境缺少企業(yè)甚至事業(yè)單位那樣的市場(chǎng)緊約束。在這種似曾相識的環(huán)境中，很容易產(chǎn)生似曾相識的“三鐵”效應。

第二，激勵軟約束

激勵是勤政的動(dòng)力，它一般分為精神、物質(zhì)和政治三種。公務(wù)員精神激勵主要體現在法定獎勵上。但在日常工作中很難獲得記功以上的獎勵，一般嘉獎一則未與提級提薪掛鉤，二則常常“輪流坐莊”，作用有限。公務(wù)員的物質(zhì)激勵是其穩定的工資和福利。但是，也正是唯其穩定，入職以后則難以起到獎勤罰懶的激勵作用。加之，基層公務(wù)員薪酬也就相當于城鎮居民人均收入的中位數，一般公務(wù)員的工資福利主要起保障作用，而非激勵作用。公務(wù)員的主要激勵當屬政治“進(jìn)步”，即提拔晉升。但是組織的金字塔結構決定了越往上提拔，崗位越少。根據筆者機關(guān)工作經(jīng)驗和調研，縣一級公務(wù)員，能夠進(jìn)入科（局）“領(lǐng)導”層次者，每100人中大約有40人最后能到副科級，余者則止于股（科）級（職）或以下；副科級中，約20人能到副科職；副科職中，約10人能到正科級；正科級中，約5人能到正科職，其中約1人能到處級領(lǐng)導。兩辦、組、紀、宣等核心部門(mén)會(huì )高于這一數值比，公安、城管、工商、教育等一線(xiàn)公務(wù)員多的系統則低于這一數值比。地級市的公務(wù)員提拔狀況與之相當，所不同的是需要到達“縣、處（局）”級才算“領(lǐng)導”層次。這一“晉升金字塔淘汰律”既是調動(dòng)公務(wù)員積極性的強大動(dòng)力，也是主要的抑制因素。因為公務(wù)員一旦覺(jué)得升職無(wú)望，積極往往會(huì )轉為消極。如果再考慮到基層存在的家族“裙帶”關(guān)系，“朝中有人好做官”，特別是干部任用當中嚴重的腐敗現象，基層公務(wù)員憑實(shí)績(jì)升職更是障礙重重，“政治進(jìn)步”激勵作用也更加衰減。

第三，履職責任及考核、處理軟約束

具體說(shuō)：（1）公務(wù)員崗位職責雖有規定，但遠不如企業(yè)來(lái)得明確、細致、專(zhuān)業(yè)。公共行政部門(mén)職位分類(lèi)及職位說(shuō)明書(shū)多年搞不起來(lái)就表明了很難對每個(gè)職位繁簡(jiǎn)難易、任務(wù)數量等作明細劃分。（2）行政工作并無(wú)單位時(shí)間產(chǎn)出的數量要求，效率高低大多在于人自覺(jué)自愿。能者常常被“鞭打快牛”，形成苦樂(lè )不均。并且，一些行政工作本來(lái)就是奉命行事，缺乏主動(dòng)性。因之，不時(shí)清閑也屬正常，不好拿勤政說(shuō)事。（3）部分機關(guān)單位機構臃腫，人浮于事。特別是領(lǐng)導層副職超配，致使正常的工作十羊九牧，官員不庸不懶也難。（4）機關(guān)存在著(zhù)56周歲以上的領(lǐng)導退養慣例。即他們“退居二線(xiàn)”后，待遇不變，上班及考核無(wú)硬性要求。所以，對其他人考核也不能反差太大。（5）一些地方和單位正常的人際關(guān)系被扭曲，“哥們義氣”“人身依附”情感關(guān)系重重，干部為人情和關(guān)系所累，考核難以較真。上述情形，導致考核常常“走過(guò)場(chǎng)”，進(jìn)而使建立在考核基礎上的獎懲也不能起到識別和褒貶能庸、勤懶、賢愚的作用，自然容易產(chǎn)生“干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣，干與不干一個(gè)樣”現象。所以，在許多單位，評優(yōu)多輪流，升職看年資。

第四，監督軟約束

行政監督主體有人大、黨委、紀檢、社會(huì )輿論、人民群眾等多個(gè)主體。但日常工作主要依靠行政內部層級監督，即上級機關(guān)和單位領(lǐng)導。一般地說(shuō)，上級機關(guān)或分管領(lǐng)導對于下屬單位的內部管理極少干涉，所以，行政監督主要依靠本單位領(lǐng)導層級監督，形成了內部管理的封閉狀態(tài)。同級黨委因內嵌于行政組織，可以視為同體。如果單位領(lǐng)導奮發(fā)有為，想干事、干成事，自然關(guān)注行政績(jì)效，機關(guān)作風(fēng)也會(huì )健康向上。但是，如果領(lǐng)導是“庸官”，內部層級監督則大打折扣，“平平安安占位子，忙忙碌碌裝樣子，疲疲沓沓混日子，年年都是老樣子”情形便容易產(chǎn)生。就多數情況而言，單位領(lǐng)導往往居于上述二者之間。在此狀態(tài)下，管理往往獎勤不罰懶，也就是“多栽花，少栽刺”，導致程度不同的庸官懶政現象產(chǎn)生。此外，當下干部任用的情形是，如果在職能部門(mén)而非縣（市）、鄉（鎮）當“一把手”，大體仕途“船到碼頭車(chē)到站”。因此，工作得過(guò)且過(guò)，甘居中游就行，內部庸官懶政只要不過(guò)分，往往“睜一只眼，閉一只眼”待之。所以，縣、市職能部門(mén)的庸官懶政發(fā)生概率遠大于鄉鎮。

社會(huì )輿論，包括主流媒體監督有力也有效。但監督的事情要具有新聞“典型性”，媒體才會(huì )介入報道。政府管理、服務(wù)中日常的庸官懶政行為，媒體鮮有關(guān)注，也不勝報道。與本地行政管理服務(wù)最密切的地方媒體對相關(guān)報道往往以正面宣傳為主，輿論監督一般會(huì )根據地方黨委政府的安排行事。當地方黨委、政府部署整治庸官懶政作風(fēng)時(shí)，地方媒體則跟進(jìn)監督。否則，自家揭短亮丑，尤其是對政府機關(guān)工作進(jìn)行“扒糞”很是難得。行政相對人來(lái)說(shuō)，利害相關(guān)，有意監督。網(wǎng)絡(luò )時(shí)代發(fā)帖容易，是為“網(wǎng)絡(luò )輿論監督”。不過(guò)，網(wǎng)絡(luò )發(fā)帖，后果往往具有不確定性。絕大多數情況下，“理性人”辦事會(huì )通過(guò)“關(guān)系”解決。

第五，職業(yè)道德軟約束

上述情形一旦長(cháng)期化，庸官懶政成為官場(chǎng)風(fēng)氣，則導致公務(wù)員職業(yè)道德水準下降，認識不到職業(yè)權利和義務(wù)、權力和責任必須平衡對等，缺少責任與擔當意識，將“為人民服務(wù)”誤解為是某種單向“奉獻”。而公務(wù)員職業(yè)道德及行政文化的惡化形成的“小氣候”又反過(guò)來(lái)助長(cháng)了庸官懶政行為擴散和持續，使庸懶者“如入鮑魚(yú)之肆，久而不聞其臭”。

毫無(wú)疑問(wèn)，庸官懶政原因并不限于政府內部管理，其他方面，比如政府部門(mén)職能分散，權力交叉，各自為政，以至各部門(mén)常常對公共事務(wù)進(jìn)行選擇性管理；比如政府權力過(guò)大，管得太多，審批太繁瑣等也是其中原因。但主要問(wèn)題還出在政府自身管理上，治理庸官懶政必須從硬化政府自身管理的約束機制，特別是變庸官為勤官入手考慮對策。

治理庸官懶政的對策

庸官懶政雖然是政府自身管理中的“癬疥之疾”，卻是一個(gè)難以根治的“牛皮癬”。政府部門(mén)不時(shí)開(kāi)展的“整頓風(fēng)暴”，雖然收效一時(shí)，但卻無(wú)法從根本上解決這一吏治難題。根據上述原因分析所得出的，治理庸官懶政的基本對策是：

創(chuàng )新崗位評價(jià)監督方式，引進(jìn)公眾參與壓力機制

庸官懶政治理的重點(diǎn)難點(diǎn)在于崗位職責履行情況的評價(jià)和監督困難。博弈論模型“囚徒困境”中，兩個(gè)共謀犯罪的人之所以?xún)A向于互相揭發(fā)，而不是同守沉默，是因為存在著(zhù)不能互相溝通的前提。而在懶政行為與勤政要求的博弈中，懶政者可以很快地相互傳染、仿效、默契、攀比，因而，“囚徒困境”中的相互揭發(fā)在官場(chǎng)情境中變成了“官官相護”式的合謀，以共同懶政、法不責眾的心態(tài)應對來(lái)自層級管理等各方面的監督。針對這種情形，2010年，美國田納西大學(xué)的兩名研究者弗朗西斯科·烏貝達（Francisco·beda）和埃德加·頓尼茲—古斯芒建構了一個(gè)博弈論模型，以審視和解決類(lèi)似“癌細胞”的“黑警”常常摒棄其“共同使命”，而致力于貪污腐敗的“自我實(shí)現”問(wèn)題。他們發(fā)現，讓所有參與其中者相互監督是解決這一問(wèn)題的奇招：“通過(guò)對司法系統的結構稍加調整，腐敗群體便可以呈現出‘正直’（righteousness）狀態(tài)。在正直群體中，警察不再是一個(gè)單獨的精英集團，而是‘每一個(gè)人’。一旦群體中所有人都站出來(lái)捍衛共同利益，腐敗將無(wú)處遁形。”而“站出來(lái)”的方式就是“當局則可以發(fā)布一個(gè)在線(xiàn)系統，讓所有的居民都能夠匿名舉報瘋狂的司機，這樣就能削弱權力不平等。包括警察在內，被多次獨立舉報的任何人都會(huì )被調查。

聽(tīng)上去簡(jiǎn)單得可笑，然而模型顯示，這應該會(huì )有效。畢竟，這與許多在線(xiàn)社區使用的系統，本質(zhì)上沒(méi)什么兩樣。確實(shí)，如果非要評價(jià)的話(huà)，這種系統可能有點(diǎn)‘太過(guò)’管用了。Yelp（美國最大的點(diǎn)評網(wǎng)站）上一個(gè)差評能夠毀掉一個(gè)剛剛起步的企業(yè)。”確實(shí)，實(shí)際生活中差評多的淘寶網(wǎng)店會(huì )關(guān)門(mén)，滿(mǎn)意率低的銀行職員會(huì )被解雇。因此，可以引進(jìn)這一外部壓力機制，在行政管理機關(guān)單位由當事的行政相對人對公務(wù)員工作進(jìn)行評分評價(jià)及投訴。既可以在辦事場(chǎng)所設立單獨隱蔽的測評儀器，也可以在政府網(wǎng)站上加上網(wǎng)絡(luò )評價(jià)系統進(jìn)行評價(jià)。適時(shí)公布評價(jià)數據，作為工作考核的重要依據。這種方法較之公民對政府機關(guān)管理、服務(wù)的書(shū)面或口頭批評、建議大為簡(jiǎn)便，且是一種讓公務(wù)員和行政相對人“背靠背”的評價(jià)，避免矛盾沖突。在當今互聯(lián)網(wǎng)+的時(shí)代，在政府APP上建立公務(wù)員工作網(wǎng)上評分評價(jià)系統已經(jīng)不存在技術(shù)性障礙。在“前臺”工作的公務(wù)員直接面對群眾評價(jià)，其壓力必然傳導至“后臺”支持系統，要求其有效配合，進(jìn)而能夠提高職能機構的整體工作效率。

建構社會(huì )問(wèn)責暨民意監督機制

如果說(shuō)評價(jià)監督針對個(gè)人，社會(huì )問(wèn)責暨民意監督則針對單位及其領(lǐng)導。治理庸官懶政首先要改變單位領(lǐng)導庸官心態(tài)和狀態(tài)，改變單位自身層級監管不力的情形。在以前，行政問(wèn)責由上級負責，出了問(wèn)題有紀檢監察等部門(mén)介入。社會(huì )問(wèn)責機制是將公眾對機關(guān)工作的口碑以評議的明示方式表現出來(lái)，并作為機關(guān)單位工作績(jì)效評估和單位主管去留升降的重要依據。在一些執法部門(mén)，如城管、安監、食監等，若是只由行政相對人對公務(wù)員執法進(jìn)行評價(jià)顯然不妥，因為兩者之間具有“貓鼠關(guān)系”的性質(zhì)，也可能走向另一面形成相互“照應”模式。所以，由執法的受益者——社會(huì )公眾對其行政績(jì)效進(jìn)行評價(jià)則更為公正合理。如江蘇省南京市從2001年起開(kāi)展“萬(wàn)人評議機關(guān)作風(fēng)活動(dòng)”，把70個(gè)黨政機關(guān)、公共管理部門(mén)列入評議范圍，由隨機抽取的近萬(wàn)名群眾無(wú)記名填寫(xiě)評議表，對單位領(lǐng)導實(shí)行“末位淘汰制”，效果良好。但由于制度建設、功能定位及不同領(lǐng)導人偏好有別等原因，包括南京市等一些地方的社會(huì )問(wèn)責、民意監督機制存在著(zhù)不進(jìn)則退、不實(shí)則虛的問(wèn)題。因此，應該堅持這一方向，大力推進(jìn)和完善社會(huì )問(wèn)責機制的制度化、科學(xué)化、普及化、公開(kāi)化。對于民眾投票結果如何作用這一事關(guān)社會(huì )問(wèn)責和民意監督機制存在發(fā)展的根本問(wèn)題，雖然它不能作為機關(guān)公務(wù)員，特別是領(lǐng)導干部工作評價(jià)及去留上下的唯一標準，也應該在述職考評和干部調整中占有較高的權重，以使這一評價(jià)監督機制真化、實(shí)化和硬化。

有觀(guān)點(diǎn)認為：過(guò)度寄望民意監督的想法，可能回避了更重要的制度建設問(wèn)題。其實(shí)社會(huì )問(wèn)責、民意監督和制度建設并不矛盾，并且能夠通過(guò)外部壓力促成政府機關(guān)內部的管理制度建設和落實(shí)。事實(shí)上，機關(guān)內部的管理制度并不缺乏，缺少的是這些規章制度的執行力。市場(chǎng)壓力導致企業(yè)管理變化的經(jīng)驗表明，正是有了外部壓力，企業(yè)內部為提高競爭力才會(huì )不斷進(jìn)行多項制度建設和完善，也才會(huì )增加管理者自身及管理的勤勉心和責任感。民意監督還能夠對人大立法監督和代表質(zhì)詢(xún)形成推動(dòng)，形成協(xié)同監督的合力。民意監督，特別是行政相對人的評價(jià)監督制度化以后，由于事關(guān)自身利益，其機制既不會(huì )虎頭蛇尾，也不會(huì )失靈虛置，其事半功倍的長(cháng)效作用遠勝一時(shí)“風(fēng)暴”式的懲治措施。

鼓勵新聞媒體進(jìn)行監督

新聞媒體，尤其是了解地方行政、關(guān)聯(lián)地方民生的省、市、縣“官媒”對本地庸官懶政的監督應該放開(kāi)并得到鼓勵。地方“官媒”監督地方工作本屬正常，過(guò)去地方報紙的“群眾來(lái)信”“編讀往來(lái)”欄目就是媒體監督。如今，新聞媒體監督本來(lái)在我國行政監督系統中就占據重要地位，是社會(huì )監督的主要力量，理當充分發(fā)揮其作用。由于媒體對政府管理和服務(wù)質(zhì)量的報道本身也是新聞“賣(mài)點(diǎn)”，逐步市場(chǎng)化的新聞媒體機構自身也有動(dòng)力、有要求對政府工作進(jìn)行監督。這種監督屬于“正能量”，因為其出發(fā)點(diǎn)不是抹黑造謠，而是幫助政府發(fā)現問(wèn)題，改進(jìn)工作，更加高效地為人民服務(wù)。所以，轉變思維，鼓勵媒體對庸官懶政進(jìn)行監督將與社會(huì )公眾評價(jià)、問(wèn)責等監督形成有力的協(xié)同和互動(dòng)。

獎懲公平，建立干部能上能下競爭機制

獎懲公平、分明是管理的不二法則，政府自身管理也是如此。在多元評價(jià)、監督機制下，公務(wù)員個(gè)人及單位的行政績(jì)效考核模糊、“年年歲歲花相似”的狀況能夠得到很大的改觀(guān)。因此，跟進(jìn)獎懲，形成有力度、動(dòng)真格的獎能、獎勤，罰庸、罰懶機制是不可或缺的后續工序。對于公務(wù)員最為看中的用人晉升激勵，通過(guò)獎懲，既要發(fā)揮職務(wù)晉升的激勵功能，也要注重職務(wù)調整的損益作用，改變公務(wù)員特別是領(lǐng)導者能上不能下的慣例。如可以對現有職務(wù)者考核末位者兩年降職，一年調崗。讓那些無(wú)所用心、濫竽充數的人睡不著(zhù)；不負責任、敷衍了事的人坐不穩；無(wú)所作為、尸位素餐的人呆不住。在實(shí)際工作中，干部調整頗為棘手，而外部壓力機制和社會(huì )問(wèn)責民意監督機制的引入將有助于領(lǐng)導知人善任，賞罰分明，建立和完善干部能上能下競爭機制。

嚴厲查處失職、瀆職、腐敗事件，震懾警示庸官懶政

庸官懶政雖然不是，也不會(huì )必然導致失職、瀆職、腐敗事件，但卻大大增加了失職、瀆職、腐敗事件發(fā)生的概率。幾乎每一起重大責任事故的背后都存在著(zhù)制度失守、監管失責的病根。如2015年天津“8·12”爆炸案中，媒體陸續爆料出安監、消防、環(huán)保、交通等部門(mén)對涉事企業(yè)儲存的易燃易爆化學(xué)危險品的數量、種類(lèi)、危險特性等竟一無(wú)所知，可見(jiàn)其平常庸官懶政作風(fēng)是何等嚴重。因此，一旦出現失職、瀆職、腐敗事件，進(jìn)行嚴厲查處和追責，將會(huì )對庸官懶政起到有力的震懾警示作用，倒逼庸官懶政作風(fēng)轉變。

明確基本職業(yè)倫理，建立履職內在規范

在內部管理強化后，依然要培育公務(wù)員的職業(yè)道德，讓其自覺(jué)自愿、心悅誠服地勤政、愛(ài)崗、敬業(yè)。在享有合法合理的收入、福利、待遇的同時(shí)，廉潔守法，履職作為，既是公務(wù)員基本職業(yè)倫理，也是“社會(huì )契約”的法定義務(wù)。所以，要通過(guò)行為培養和宣傳教育，讓廣大公務(wù)員充分認識到：我俸我祿，民之所奉，我行我為，民之所欲。在此基礎上，培育公務(wù)員更高層次的政治覺(jué)悟和行政理念，為勝任更加重要的崗位作好思想素質(zhì)準備。

配合進(jìn)行體制改革，消除庸懶客觀(guān)因素

這主要是從政府結構調整中消除庸官懶政的客觀(guān)原因。如針對政府部門(mén)權力分散，職能交叉的問(wèn)題，推進(jìn)部門(mén)職能重組，合并若干職能相近的部門(mén)，再造公共服務(wù)的流程；又如減政放權，取消不必要的行政審批，轉變政府職能等。以江蘇省昆山市張浦鎮為例，該鎮通過(guò)行政體制改革，在全國范圍內率先打破傳統行政機構與事業(yè)單位的界限，將原有34個(gè)行政機構和事業(yè)單位進(jìn)行整合重組，按照人員編制精干、管理扁平高效、運行機制靈活的設計思路，構建了“前臺”+“后臺”的運行機制。“前臺”為鎮綜合執法局和便民服務(wù)中心等“窗口”機構，直接面對基層群眾、企業(yè)和其他社會(huì )組織，開(kāi)展綜合行政執法和公共服務(wù)；“后臺”為整合后的鎮政府6個(gè)職能機構，履行政策指導、政令傳遞、監督問(wèn)責等內部行政功能。從而，提高了行政效率，增強了社會(huì )管理和公共服務(wù)能力。

結語(yǔ)

庸官懶政是政府自身治理的一個(gè)“老大難”問(wèn)題，但并非無(wú)解。庸官懶政根源在于政府內部管理軟約束，其管理的封閉性加劇了治理的難度。因此，以改進(jìn)政府內部管理為中心，治理庸官懶政，完全可以從企業(yè)管理的約束、激勵機制得到啟發(fā)，注重引進(jìn)公眾參與的外部壓力機制，打破政府部門(mén)及公務(wù)員“封閉的同業(yè)公會(huì )性質(zhì)”，為政府內部管理注入新的壓力和動(dòng)力。建立公眾評價(jià)監督制度和社會(huì )問(wèn)責民意監督制度，應該是引進(jìn)“以顧客為中心”的新公共管理壓力機制，是治理庸官懶政的有效制度創(chuàng )新、方法創(chuàng )新和手段創(chuàng )新。將此創(chuàng )新和諸如公務(wù)員的職業(yè)道德教育、責任事故的追查倒逼、行政體制的結構調整等舉措相結合，庸官懶政現象必將得到有效扼制和治理。